분권이란 동전의 앞면은 ‘자유’이며 뒷면은 ‘책임’이며, 자유는 스스로 책임지면서 행동하는 그 자체인데 분권이란 자유를 얻으려면 가난해도 좋다는 용기를 가져야 하며 그런 지역만이 분권을 요구해야 한다. 자유 없는 분권은 없고, 책임 없는 자유도 없다. 우리나라에서 ‘지방자치제도’라는 용어 아래 주민들의 직접선거를 통해, 지방자치단체장과 자치 의회 의원을 선출하기 시작한 것은 1995년부터이다. 자치단체장을 지역 주민이 직접 선출함으로써 정치적 자유는 지방에 주어졌지만 지역의 정책, 재정, 세금 등은 여전히 중앙에서 결정하고 지방은 따를 뿐이다. 지금 우리의 지방은 조그마한 자유를 누리고 있고 지방자치제도란 더 많은 자유로 가는 과정에 놓여 있을 뿐이다. 지금까지 투쟁적 분권으로 정책을 펴왔지만, 지방의 문제는 여전하고 수도권 과밀 문제도 해결되지 않았다. 이에 저자는 이 책에서 분권에 대한 생각, 패러다임을 바꾸어야 한다고 주장한다. 투쟁적 분권에서 지역 간 경쟁을 통해 상생하는 ‘자유적 분권’으로 생각의 패러다임을 바꿔야 하고 그러기 위해선 분권의 개념과 철학, 역사에 대한 새로운 지식이 필요하다고 강조한다. 저자는 자치와 분권은 지방을 위한 혁신이 아니고, 국가 전체의 틀을 바꾸는 국가 개조이면서 정부 혁신이라고 밝히며, 지금까지 우리가 하던 방식의 자치와 분권, 즉 중앙과 지방의 수직적 관계와 투쟁적 분권에서 수평적 관계와 자유적 분권으로 생각을 바꿔야 한다고 말한다. 생각을 바꾸려면 새로운 용어와 새로운 이론이 필요한데, 이를 바탕으로 국가의 자치와 분권 방향에 대한 큰 그림을 그려야 한다는 주장이다. 궁극적으로 분권의 본질은 지역의 자유이며 자유는 경제 번영을 가져다주고 자유 분권을 통해 지방 스스로 발전해야 한다는 것이 이 책의 핵심 주장이다. 지역 발전의 합이 국가 발전이니 자유 분권을 지향하는 것은 곧 국가 발전으로 나아가는 길이라는 것이다. 저자는 자유 분권화를 위해, 지방 대신 지역, 특별자치도를 state로 표기, 전쟁 연장 흔적인 DMZ를 오히려 지역 정부의 자산으로 활용, 기업을 통한 지역 개발, 재정자립도라는 자학적 개념 타파, 생활 인구의 개념화, 골드 시티, 세컨드 하우스 개념의 인정 등 구체적인 아이디어도 여러 가지 제시한다. 이런 방향으로 나아가려면 ‘주민’ 자신이 전국의 한 ‘국민’이란 당당한 주체성과 책임성, 그리고 글로벌한 ‘세계민’의 일인이란 의식을 가져야 한다는 점도 강조한다. 저자는 분권의 본질은 ‘자유와 책임’이라고 규정했다. 분권이란 동전의 앞면은 ‘자유’이며 뒷면은 ‘책임’이며, 자유는 스스로 책임지면서 행동하는 그 자체인데 분권이란 자유를 얻으려면 가난해도 좋다는 용기를 가져야 하며 그런 지역만이 분권을 요구해야 한다고 단언한다. 이렇게 자유 없는 분권은 없고, 책임 없는 자유도 없다는 주장을 통해 저자는 이 책에서 보수의 나아갈 길과 경쟁력 있는 대한민국을 위한, 지속 가능한 국가 운영 방식을 분명히 제시하고 있다.

추천의 글 자유 분권과 지방 자치(요약) 머리말 제1장 지방 분권, 새롭게 접근하자 1. 혼란의 지방 분권 2. 분권의 역사 3. 최적 개념으로 접근해야 할 분권 4. 지방 분권은 지역 자유 5. 지방 분권의 경제 논리 제2장 지방 분권 개념 잡기 1. ‘지방’이란? 2. 이 시대 분권의 의미 3. 분권은 자치를 위한 선행 조건 제3장 투쟁 분권과 자유 분권 1. 생각부터 바꾸자 2. 투쟁적 분권에서 탈피하자 3. 자유적 분권으로 가자 제4장 분권 자치에 대한 이론들 1. 법철학 이론 2. 경제 이론 제5장 새로운 분권 용어를 사용하자 1. 용어는 제도와 문화의 산물 2. 지역 정부도 정부 3. 지방 대신에 지역으로 4. 조례가 아닌 법률 5. ‘지방재정자립도’가 아니고 ‘지역재정부담율’ 6. 새로운 용어에 대한 반대 제6장 분권을 반대하는 논리들 1. 지역에 환경 정책 자유 주면, 환경 파괴되나? 2. 재정이 열악한 지역이 왜 분권하는가? 제7장 세입 분권 1. 세금이란 무엇인가? 2. 세금 정책으로 지역 발전 제8장 분권과 지역 개발 1. 지역 정부의 크기에 대해서 2. 지역 개발은 대기업이 3. 지역 인구 감소도 분권으로 풀어야 4. 지역의 인재 유출 5. 집경 지역도 발전 가능 6. 지역은 관광에서 탈피해야 7. 지역 자부심이 우선 8. 서울과 지방은 상생 가능 9. 지방민도 글로벌해야 10. 지역 문화도 중요 11. 국비 확보 홍보하는 지역의 현수막 12. 생각 없는 평화는 위험 13. 특별자치도의 영어 표기는? 서평

분권에 대한 우리 지식 수준은 ‘투쟁적 분권’이다. 지금까지 투쟁적 분권으로 정책을 펴왔지만, 지방의 문제는 여전하고 수도권 과밀 문제도 해결되지 않았다. 이제 분권에 대한 생각, 패러다임을 바꾸어야 한다. 투쟁적 분권에서 지역 간 경쟁을 통해 상생하는 ‘자유적 분권’으로 생각의 패러다임을 바꿔야 한다. 그러기 위해선 분권의 개념과 철학, 역사에 대한 새로운 지식이 필요하다. - 본문 18쪽

중앙 권력을 무조건 지방에 줘야 한다는 것은 정치 선동일 뿐이다. 권력은 구체적으로 정책으로 표현된다. 환경, 교육, 치안, 재정, 조세 등 지방에 영향을 미치는 많은 정책이 있다. 이들 정책에 대해 중앙과 지방 간 권력의 조화 수준을 선택해야 한다. 현실에선 이상적인 단 하나의 해답은 없다. 오랜 기간 익숙해졌던 중앙 중심의 정책에서 변화할 때 이에 수반되는 비용도 발생한다. 중앙과 지방이 보는 관점이 다르기 때문이다. 중앙은 국가 전체를 보고 지방은 그 지역만을 본다. 분권해야 할 분야에 대한 적절한 고려없이 무작정 지방으로 권한을 넘길 수는 없다. 따라서 이런 비용도 고려하면서, 지금 시대에 맞고 지역 여건에 적합한 ‘최적의 분권 구조’를 도출해야 한다. - 본문 24쪽

‘지방 분권’은 두 가지 명사, 즉 지방과 분권이 합한 개념이다. 분리해서 하나씩 설명해 본다. ‘지방’의 사전적 의미는 ‘1) 어떤 방면의 땅, 2) 서울 이외의 지역’이다. 지방 분권이란 용어를 사용하는 사람의 의도는 지방의 사전적 의미에서 두 번째를 묵시적으로 나타내고 있다. 즉 서울 이외 지역으로서 ‘지방’을 정의하므로, 서로 소통하는 과정에서도 이런 의미로 지방이란 용어를 사용한다. 일반인을 대상으로 ‘서울은 지방인가?’라고 질문해 보면, 대부분 서울은 지방이 아니라고 한다. 지방이란 용어의 사전적 의미에서 첫 번째 의미는 사라지고, 두 번째 의미만 사용되고 있음을 보여준다. - 본문 35쪽

정부 간 권한을 배분한 후에 비로소 자치를 논할 수 있다. 따라서 분권은 자치를 위한 선행 조건이다. 분권은 특정 사무의 권한을 중앙 정부와 지방 정부 중 어디에서 담당하는 것이 국가 전체 관점에서 나은 방향인가의 문제다. 중앙 정부는 모든 지역에 공통적으로 혹은 획일적으로 적용 가능하기 때문에 규모의 경제 측면에서 효율적이다. 반면 지방 정부는 주민 자치 측면에서 스스로 결정하고, 작은 정부일수록 주민과 긴밀하게 연계된다. 그래서 주민들이 원하는 바를 정확히 파악할 수 있다는 점에서 지방 정부가 담당하는 게 낫다. - 본문 40쪽

분권의 본질은 ‘자유와 책임’이다. 우리는 자유를 좋아하지만 책임은 싫어한다. 그러나 자유의 본질에는 책임이 동시에 주어진다. 분권이란 동전의 앞면은 ‘자유’이며 뒷면은 ‘책임’이다. 자유는 어떤 이상적인 형상을 표현하는 것이 아니고, 스스로 책임지면서 행동하는 그 자체다. 자유는 항상 좋은 건 아니다. 오히려 자유로 인해 현재보다 나쁜 상태로 갈 수도 있다. 자유로서의 분권은 지역 발전으로 가는 게 아니고, 지역이 퇴보할 수도 있다. 그래서 분권이란 자유를 얻으려면 가난해도 좋다는 용기를 가져야 한다. 그런 지역만이 분권을 요구해야 한다. - 본문 46쪽

‘보충성 원리’를 중앙-지방 관계에 적용하면, 지방에 자유를 우선적으로 부여해야 한다. 즉 지방에서 자유롭게 책임지면서 추진하는 자치권을 가지되, 스스로 해결할 수 없는 영역 은 중앙에서 보완적 기능을 하는 것이다. 지방이 자유를 가지기 위해서는 중앙의 권한이 지방으로 이양되어야 하며, 이게 ‘분권’이다. 따라서 분권은 지방이 중앙으로부터 자유를 가지기 위해 선행되어야 할 제도적 환경이다. - 본문 56쪽

지역이 중앙 정부로부터 이전 재원을 받는 이유도 명확한 논리를 세울 필요가 있다. 지역이 가난하기에 따뜻한 마음을 가진 중앙에서 도와주는 행위가 아니다. 지역은 지역민만을 위한 공간이 아니다. 해당 지역은 특성에 따라 전 국민이 방문하는 관광지일 수도 있고, 전 국민이 향유하는 재화를 생산하는 곳일 수도 있다. 이처럼 각 지역은 국가 전체를 위한 공간으로 제각각 활용되고 있다. 중앙에서 지방으로 이전되는 재원은 지역에서 생산하는 국가적 재화 혹은 서비스에 대한 대가를 중앙에서 받는 것이다. - 본문 69쪽

자연 환경은 파괴하지 않는 범위에서 개발해야 할 대상이지 주술적 숭배 대상이 아니다. 결국 자연 환경도 인간을 위한 자산이지, 인간을 넘어서는 신성한 영역이 아니다. 자연을 신의 영역으로 생각하고 개발을 두려워하는 나라는 후진국이다. 자연 환경은 보전하면서 끊임없이 개발되어야 그것이 문명이고 선진국으로 가는 길이다. 근대화가 이루어지기 전 시대 에선 산에 산신령이 사는 줄 알았다. 자연을 두려워했다. 환경단체의 인식은 산에 산신령이 살고 신을 노하게 해서는 안된다는 인식과 다를 바 없다. 반근대적이고 반성장적이며 반문명적이다. - 본문 75쪽

자연 환경은 인간을 위해 존재한다. 남티롤은 최고의 자연 환경인 알프스를 이용해 가장 잘 사는 지역으로 만들었다. 우리 분권이 배워야 할 교훈이다. 자연은 산신령의 영역이 아니고 인간의 영역이다. 개발과 보존이 이분법적이고 극단적으로 대치하는 개념이 아니라 같이 보전하고 개발할 수 있음을 남티롤을 보면서 확신했다. 우리 분권이 가야 할 방향이다. - 본문 83쪽

지역이 발전하기 위해선 기업 유치가 최고 정책이다. 어떻게 하면 기업을 유치할 수 있나? 기업 유치는 슬로건을 내건다고 되는 것이 아니고, 기업이 올 수 있는 환경을 만들어 주면 된다. 기업 입장에서 입지를 선정할 때 기업 활동하는 데 필요한 비용이 가장 낮은 곳을 선정한다. 기업 유치는 기업 비용을 어떻게 하면 가장 낮추어 주느냐에 대한 질문과 같다. 지역이 지방세 권한을 가지는 세입 분권을 확보하면 기업 유치를 위한 정책 수단으로 지방세를 활용할 수 있다. - 본문 91쪽

기초 정부의 숫자는 광역 정부보다 심각하다. 인구 3만 명 이하인 기초 정부가 30개 수준이다. 기초 정부 지위를 가지면 기초 의회 등 민주 체제를 갖춰야 한다. 인구 3만 이하인데 민주 체제를 운영하는 비용이 너무 크다. 기초 정부는 실제 경제 활동 지역과 연계하는 게 이상적이다. 기초 정부도 정치적 타협의 결과이므로, 경제적 관점에서 획일적으로 개혁하기는 어렵다. 기초 정부에서 자발적 통합하게 할 경제적 유인을 펴는 게 최선의 방법이다. - 본문 99쪽

지역의 인재 유출이란 허상에 현혹되지 말자. 지역 인재라고 반드시 그 지역에서 일자리를 잡는 것은 바람직하지 않다. 개인마다 각자 가진 특성이 천차만별이다. 그래서 자신에게 맞는 일자리는 세계 속에서 찾는 게 바람직하다. 지역의 부모 입장에서 똑똑한 자녀가 그 지역 내에서 일자리를 잡는 게 좋은 것인가? 넓은 세계로 나가, 세계의 인재들과 경쟁하고 배우는 것이 더 낫다. 지역 인재가 세계의 인재로 발전하는 게 낫다는 말이다. - 본문 108쪽

이제 지역의 경제 전략도 관광이 아닌 일자리에 초점을 맞추어야 한다. 일자리가 많으면 관광은 뒤따라온다. 지역에서 전통적으로 강조했던 관광이란 용어를 버리자. 대신 일자리 만드는 기업이 오게 하는 전략으로 바꾸자. 그러기 위해서 기업이 경제 활동하기 좋은 지역으로 모든 규제를 없애는 데 정책을 집중하자. 지역을 ‘기업 천국’이 되게 하자. - 본문 114쪽

지역이 분권 독립체가 되기 위해선 글로벌의 의미를 인지하고 지역민 간에 공유해야 한다. 글로벌이라는 렌즈를 통해 생각하고 행동해야 한다. 글로벌에서 먼저 생각해야 하는 것 은 ‘글로벌 가치’다. 전 세계인이 공유하는 글로벌 가치가 무엇인가에 대한 근본적인 질문이다. 다양한 인종과 지역으로 분화되어 혼란스럽게 보이는 지구에서 공유하는 글로벌 가치는 ‘자유’다. 자유 중에서도 으뜸은 ‘경제 자유’다. 결국 모든 지역에서 먹는 문제가 가장 중요하기 때문이다. - 본문 121쪽

특별자치도의 영어 표현은 ‘state’가 바람직하다. 우리 지역이 하나씩 특별자치도가 되면서 지역은 영어로는 state를 지향해야 한다. 향후 우리 분권이 모든 지역에 확대될 때, 모든 지역은 ‘특별자치도’가 될 것이다. 그럴 경우, 모든 지역에서 특별자치도 이름을 붙일 필요가 없다. 그러면 한국 이름은 옛 지명으로 변환될 수 있을 것이나 영어 state 명칭은 남아서 의미를 더해줄 것이다. ‘특별자치도’의 영어 표기는 ‘state’이다. - 본문 133쪽

서양 및 일본은 봉건제라는 할거주의 분권 시대를 충실히 겪은 후 국가 형성에 이르렀기 때문에 지역 분권이 오히려 자연스러운 토양이다. 그들은 지역에서 생존하고 통치했으며 나 아가 국가로 통합되었다. 우리는 그러지 못했다. 그런 국가들에 부합되는 정치 경제 관점으로 발전해 온 지방 분권(저자에 따르면, ‘지역 분권’)의 발전 방향이 우리가 지향할 바람직한 지방 분권 모형에 그대로 부합하는 것일까? 분권을 지방이 국가로부터 되도록 많은 자원(‘자원’이란 일반적 의미의 단어도 필요없고 노골적으로 말하면 중앙 정부의 돈)을 빼가는 것이 되어버리면 분권화는 곧 ‘지방 정부에 의한 지대 추구’ 경쟁으로 전락한다. 제임스 뷰캐넌은 이 결과 중앙 정부의 지원을 우선적으로 구걸하느라 자신의 공공 시설을 가장 낙후하게 만드는 짓을 경쟁적으로 한다고 주장한다. 가장 비참해야 중앙 정부가 지원해 줄 것이라 믿으며. 국비 지원을 얻어냈다고 내건 현수막이 지역 정치인의 자찬 공덕비가 된 한국의 현재 지방 분권의 현실에서 이 글은 분권을 완전히 새로운 시각에서 보자는 제안이다. 중앙 정부 하나 겨우 지금까지 제대로 자리잡는 데 건국 후 반세기가 걸렸다. 그것에만 입법-사법-행정이라는 헌정 제도 확립에 더해, 공식 제도는 아니지만 언론과 시민사회, 지식계 및 문화 주체… 그리고 이 모든 것이 단지 확립되는 정도를 넘어 시행 착오를 통한 실제 학습까지 거쳐야 했다. 그러나 지방 정부를 세우는 분권화에 대해서는 이런 기반에 관련한 성찰은 거의 누락되어 있다. 분권화를 오직 중앙 정부에서 재원을 받아가는(빼가는) 것과 동일시하는 토양에 서는 그 분권화는 앞으로 엄청난 시행 착오와 국가적 낭비를 거칠 것이다. 왜냐하면 애초부터 지역 정부라는 DNA가 없었기 때문. 쉽게 말해, 중앙 정부의 경우 정부 사업의 집행에 대해 수많은 공식적 비공식적 결정, 감시, 통제 및 평가 체계가 수반 된다. 우리의 자치 단체에는 그에 상응하는 것이 얼마나 갖추어져 있는가? 이런 상황에서, 분권, 즉 이들이 주로 의미하는 중앙 정부가 돈만 준다고 정책이 얼마나 합리적으로 결정되고 집행될까? 이미 ‘지역 정부’가 긴 경험을 통해 확립되어 있는 역사적 토양 하에 발전한 분권화와 그런 의식이 박약한 한국에서 분권화는 다른 전략으로 접근해야 함이 분명하다. 중앙을 상대로 하는 지방의 재원 탈취 게임이 아니라, 지방 간의 자유로운 경쟁 게임 및 중앙과 지방간의 발전 주체의 공동성을 표방하는 저자의 관점이 탁월하다. 여기서 분권화는 ‘자유(지역의 선택 및 그 선택에 대한 책임)’라는 개념과 아주 적절히 만난다. 중앙 정부 하나 바로 세움에도 결국 우리가 비싸게 경험한 것은 공식 제도 외에 합당한 의식(way of thinking)이 필수적이었다면 새로 정의되는 분권화가 제대로 자리잡는 데도 우리의 의식 면에서 요구되는 요소들이 있지 않을까? 이 대목에서 저자가 지적하는 사항들은 현재의 중앙-지방의 재정 구조의 점진적 개선과는 별도로 지금 당장 받아들일 수 있는 요소들이다. 지방 대신 지역, 특별자치도를 state로 표기, 전쟁 연장 흔적인 DMZ를 오히려 지역 정부의 자산으로 활용, 특히 지역 문화의 활용은 아주 참신한 아이디어다. 기업을 통한 지역 개발, 재정자립도라는 자학적 개념을 타파, 생활 인구의 개념화, 골드 시티, 세컨드 하우스 개념의 인정… 이런 아이디어가 주는 강점은 종래의 진부한 분권화 논리들이 찾아내지 못한 것들이다. 지방 분권에 대한 논리 자체도 경쟁을 통해 더 나은 논리를 찾아낸 인상을 받았다. 자치 단체(저자에 따르면 각 ‘지역 정부’) 단위 입법권의 실질적 효력의 차이를 감안하면 모든 지역 단위에서 만들어진 의회의 입법 산물을 ‘법’으로 동일하게 부르는 것조차 약간의 보완적 조치만 따른다면, 문제가 없다. ‘주민’ 자신이 전국의 한 ‘국민’이란 당당한 주체성과 책임성, 그리고 글로벌한 ‘세계민’의 일인이란 의식이 있어야 한다. 돈을 어떻게 주는가 그리고 얼마를 주는가, 이전에 분권의 진정한 길은 우리가 놓치고 있는 다른 기반을 동시에 세워나가야 한다는 것은 강렬하게 다가온다. - 김행범(부산대 명예교수, 공공선택학)