한국정치학회학술상, 대한민국학술원상 수상자, 연세대 행정학과 양재진 교수 20년 강의를 한 권의 책으로! 자유민주주의의 진짜 의미는 무엇인가? 과연 직접민주주의가 최고인가? 4년 중임 대통령제, 의원내각제 도입으로 우리 정치의 모든 문제가 해결되는가? 《정부의 원리》는 단순히 ‘정부란 무엇인가’를 설명하는 개론서가 아니다. 의회, 정당, 연방·연합, 국가관료제의 작동 방식부터 헌법 개정과 선거제도 개혁까지, 한국 정치의 원리와 구조를 본격적으로 분석하고, ‘가능한 개혁’의 방향을 제시하는 비판적 정치 교양서다. 이론과 실제를 넘나드는 유연한 설명과 치밀한 구성, 역사적 사례에 대한 깊은 이해와 비교정치학적 안목이 어우러져 한국 정치에 대한 입체적·통합적 인식을 가능케 한다. 단순한 현상 비판을 넘어 한국 정치의 다음 도약을 위한 ‘제도적 상상력’을 자극하며, 한국 민주주의의 재설계에 필요한 지적 지도이자 실천적 지침서가 되어준다.

들어가며 1장 정치, 정부 그리고 민주주의란 무엇인가 정치란? 정부란? 민주주의, 대의민주주의, 자유민주주의? -대의민주주의 -자유민주주의 1장을 마치며 2장 민주공화국의 뿌리와 원리 아테네 민주주의 로마 공화정 미국 공화정, 현대 자유민주주의 정체의 탄생 2장을 마치며 3장 더 우월한 정부 형태가 있는가 대통령제 정부 -대통령제의 구성 원리 -현실에서의 대통령제 의원내각제 정부 -의원내각제의 구성 원리 -현실에서의 의원내각제 이원집정부제 정부 -이원집정부제의 구성 원리 -현실에서의 이원집정부제 대한민국의 정부 형태: 의원내각제 기초 위의 대통령제 3장을 마치며 4장 정당, 정치 시장의 기업 정당의 역사와 유형 정당의 기능 당대표 선출과 공천 방식 사회경제적 균열과 정당 체제 한국의 정당 발전과 현실 4장을 마치며 5장 선거제도가 바뀌면 정치가 바뀔까 선거권의 역사 인물을 뽑는 다수대표제에서 정당 비례대표제로의 대전환 의회 선거제도의 유형별 특징과 이해 -다수대표제 -정당명부 비례대표제 -혼합형 선거제도 대통령 선거제도의 유형별 특징과 이해 -직접선거 -간접선거 -미국, 대리인을 통한 직접선거 5장을 마치며 6장 의회의 다양한 얼굴 시민사회의 대표, 의회의 근대적 의미 의회의 권한과 기능 양원제의 입법 역동성 대한민국 국회, 합의제의 문턱에서 다시 다수당 독주 체제로 6장을 마치며 7장 국가관료제와 정치적 통제 근대 국가관료제의 형성 정권 교체와 관료제에 대한 정치적 통제의 필요성 관료제에 대한 정치적 통제 전략 -관료와 정치가는 어떻게 다른가 -정치적 통제 전략 대한민국의 국가관료제와 강압적 통제로의 퇴행 7장을 마치며 8장 국가 형식과 중앙-지방정부 관계: 연방, 연합 그리고 단방제 연방제 연합제 단방제 단방제 대한민국의 지방자치 8장을 마치며 9장 헌정주의, 자유민주주의의 핵심 요소 헌법을 통한 자유와 민주의 결속 -자유민주주의 헌법의 필요성과 주요 내용 -사법심사의 꽃, 위헌법률심판 헌법재판소, 자유민주주의의 수호자 정치의 사법화, 사법의 정치화 9장을 마치며 10장 다시, 자유롭고 민주적인 나라 만들기 제왕적인 5년 단임 대통령의 실패? 장밋빛 대안의 허실 선거제도 개혁을 통한 난폭 운전 방지와 협치 유도 -국회의원 선거, 비례대표제로 -대통령 선거, 결선투표제로 그 밖에 고민해야 할 것들 10장을 마치며 주

이처럼 대통령제하에서 행정부와 입법부의 갈등은 언제나 잠복해 있고, 총선에서 야당이 승리하는 순간 급작스럽게 표출된다. 더 큰 문제는 이러한 갈등을 해결할 수 있는 그 어떤 민주적인 원리가 대통령제에는 없다는 것이다. (...)
따라서 대통령제 국가에서는 이원적 정통성의 문제를 적절히 해결하는 것이 효율적인 국정 운영뿐만 아니라 민주주의의 성숙을 위해서도 중요한 과제가 된다. 행정부와 의회의 갈등 문제는 대통령의 대중적 지지율이 높고 정치적 리더십이 탁월하다면 대통령 주도로 풀어나갈 가능성이 크다. 하지만 근본적으로는 선거 결과 행정부와 의회가 동일한 정당에 의해 지배될 때 해결된다. 즉 여소야대가 아닌 여대야소가 만들어질 때다. 여기에 더해 대통령이 여당의 지도자로서 위치가 확고하여 의회에서 정당 권력을 행사할 수 있는 경우, 행정부와 입법부 간 갈등의 소지는 현저히 감소하게 된다.
_84~85쪽 〈더 우월한 정부 형태가 있는가〉

정당정치의 역사가 긴 자유민주국가들에서는 대체로 당 지도부, 의원, 당원들의 의사를 반영해 당대표를 선출한다. 최근 한국의 정당들이 채택한, 국민 여론조사 결과를 당대표 선출에 반영하는 방식은 매우 이례적이라 할 수 있다. 비상대책위원장 식으로 외부 인사를 추대해 한시적 당대표를 맡기는 경우는 더욱이 찾아보기 어렵다. 유럽처럼 의원들이나 추천위원회를 거쳐 당대표가 선출되는 경우, 그간의 의정 경험과 정치 경력이 많이 참작된다. 반면 일반 당원 투표 혹은 나아가 여론조사로 당대표를 선출하는 경우, 대중적 인기가 주요 득점 포인트가 된다. 현직 의원이 당대표일 필요도 없기에 새로운 리더십의 등장이 용이하고 빠른 변화를 가져올 수는 있다. 그러나 정당의 안정성과 예측 가능성이 떨어지고, 포퓰리즘으로 흐르는 단점이 동반된다.
_143쪽 〈정당, 정치 시장의 기업〉

그런데 관료들은 정책 변화를 추구하는 집권 정치 세력을 기만할 수 있는 구조적 능력을 갖고 있다. 먼저 해당 정책 분야에서 정치가보다 우월한 정보력과 전문적 능력, 경험을 갖고 있다. ‘이건 이래서 안 되고, 저건 저래서 안 된다’고 이론과 경험을 들어 집권자를 설득한다. 아마추어인 정치인이 전문가를 이기기는 어렵다. 그리고 관료는 임기가 한정된 대통령이나 장관에 비해 정년 보장이라는 자원이 있다. 관료는 정권이 바뀔 때까지 지연을 통해 정책 변화를 유야무야시킬 수 있다. 임기 말에 대통령이 레임덕에 허덕이고, 유독 복지부동이 심해지는 이유다.
종합하면, 정치가와 관료의 선호 차이가 크고 정보력의 격차가 크면 클수록 관료에 의한 기만 가능성은 커진다. 반대로 집권 세력이 이를 통제해야 하는 필요성은 증가한다. 오랜만에 여야 정권 교체가 이루어졌거나 좌우 정권의 이념적 차이가 큰 경우, 그리고 대규모 개혁을 추구하는 정치 세력이 집권했을 때 관료제에 대한 정치적 통제는 중요한 과제가 된다.
_264~265쪽 〈국가관료제와 정치적 통제〉

대통령 선거에 결선투표제를 도입해야 한다. 결선투표제는 대통령의 과반 지지를 이끌어내 통치의 정당성을 높여준다. 동시에 선거를 앞두고 억지 춘향식 합당이나 단일화가 아닌, 독립된 정당 간 연대와 연합을 유도한다. 1차 투표에서 확보한 지지를 바탕으로 각 정당은 2차 결선투표를 앞두고 합종연횡을 한다. 1차 투표에서 3위 이하였던 작은 정당이라도 확실한 지분을 갖고 결선투표에 나서는 대통령 후보와 협상을 벌인다. 결선투표 때 함께한 정당들은 당선 이후 연립내각을 구성해 승리의 과실을 함께 나눈다. 대통령제지만 승자독식이 아니다.
_343쪽 〈다시, 자유롭고 민주적인 나라 만들기〉

★★★★★ 안병영 전 한국행정학회장 강력 추천! ★★★★★ 정세균 전 국회의장 강력 추천! ★★★★★ 최병천 《이기는 정치학》 저자 강력 추천! 정치 문해력 완성! 잘못된 정치 지식이 실패하는 국가를 만든다 뿌리부터 이해하고 다시 설계하는 대한민국 민주주의 한국 민주주의는 어디쯤 와 있는가? 1990년대 동구권 붕괴 이후 자유민주주의의 확산은 돌이킬 수 없는 흐름으로 보였지만, 지금 세계 곳곳에서는 민주주의의 후퇴가 벌어지고 있다. 한국도 예외는 아니다. 특히 윤석열 정부의 계엄 논란과 같은 사태가 한국 민주주의의 위기를 다시금 자각하게 만든 지금, 이 책은 한국 정치의 제도적 뼈대를 근본부터 점검하고자 하는 중요한 시도이자 지적 도전이다. 과연 우리는 자유민주주의 제도를 얼마나 ‘제대로’ 이해하고 있을까? 실제로 일반 시민들뿐만 아니라 국회의원, 관료, 보좌진, 기자 등과 같이 현실정치에 참여하는 많은 이들이 자유민주주의와 대의제에 대한 오해와 선입견, 공화정과 직접민주주의 사이의 개념적 혼란 속에 머물러 있다. 잘못된 정치 지식은 필히 잘못된 방향성을 만들 수밖에 없다. 직접민주주의가 최고인데, 우리나라는 인구와 땅덩이가 커서 대의제에 기반한 간접민주주의를 한다는 주장이나, 선출직이 아닌 사법부의 막강한 권한은 문제라며 민주적 통제하에 둬야 한다는 주장까지 들린다. 의원내각제나 4년 중임 대통령제로 가면 한국 정치의 문제가 해소된다는 희망 고문도 여전하다. 《정부의 원리》는 우리 정치와 정부에 대한 ‘희망적 사고’와 개념의 혼용에서 벗어나, 제도에 대한 올바른 이해와 비교정치적 안목을 제시한다. 단순히 제도의 나열과 사전식 설명을 넘어, 개념 → 제도 → 현실정치의 작동을 유기적으로 연결하며, 제도의 설계와 현실정치의 괴리를 명쾌히 드러낸다. 예컨대 ‘자유민주주의’라는 개념이 실제 제도 설계에 어떻게 반영되어야 하며, 그 제도가 어떤 정치 결과를 낳는지, 한국 정치 안에서 어떻게 오작동하거나 왜곡되어왔는지를 차례로 짚으며 한국 정치에 대한 입체적이고 통합적인 인식을 가능케 한다. “이 분야의 연구 및 담론 수준을 한 단계 높인 역작!” 20년간 ‘비교정부론’을 강의한 저자의 풍부한 역사적 사례와 외국 정부와의 비교분석 한국은 ‘대한민국은 민주공화국’이라는 헌법 제1조를 내세우며 자유민주주의를 국가 정체성의 핵심으로 삼는다. 그러나 같은 자유민주주의 국가라도 정치가 작동하는 방식과 양태가 다르다. 정치 문화와 국민 기질이 다르고, 무엇보다 정치제도가 다르기 때문이다. 어디는 대통령제, 어디는 의원내각제, 또 어디는 이원집정부제다. 우리처럼 양당제 국가도 있고, 큰 규모의 여러 정당이 의회에서 활동하는 다당제 국가도 있다. 우리같이 의회가 하나만 있는 나라도 있지만, 하원과 상원으로 나뉜 나라도 많다. 각각의 정부 형태와 정당 구조, 제도들 가운데 보다 우월한 것이 있을까? 한국은 역사적으로 왜 이런 제도를 선택했으며, 이러한 제도 하나하나가 정치에 어떤 영향을 주고, 어떠한 집합적 결과를 만들어내는가? 저자 양재진 교수는 20여 년간 ‘비교정부론’을 강의하며 축적한 연구와 통찰을 바탕으로, 한국 정치를 깊이 이해하기 위해 과거 사례와 다른 나라 정부의 작동 방식을 함께 살펴본다. 고대 아테네 민주주의에서 출발해, 로마 공화정과 미국 헌정주의의 뿌리를 짚으며, 한국 민주공화국 체제의 역사적 연원을 밝힌다. 미국·프랑스·독일·스웨덴·일본 등 다양한 나라의 정부 형태, 정당 구조, 선거제도, 사법 시스템 등을 체계적으로 비교하며, 한국의 정치, 정부, 민주주의가 어떤 상태인지 보다 명확히 드러낸다. 나아가 이러한 전통과 사례를 단지 하나의 예시로 남겨두는 것이 아니라, 각각의 제도 조합에 따라 정치가 어떻게 바뀌는지를 보여주며, 우리 정치 시스템의 문제와 개선 방향을 설계하는 실질적인 참고모델로 삼는다. ‘왜 정치제도가 문제인가’라는 질문에서 출발해, 제도에 따라 민주주의가 어떻게 구현되고 좌초되는지를 이론과 현실, 과거와 현재, 한국과 세계의 사례들을 넘나들며 흥미롭게 풀어낸다. “왜 우리 정치는 바뀌지 않는가?” 한국 민주주의의 다음 도약을 위한 제도적 상상력! 현상 비판을 넘어 ‘가능한 개혁’의 방향을 제시하다 ‘경제는 선진국, 정치는 후진국’이라는 말이 이제는 상투어가 되었지만, 그 현실은 지금도 유효하다. 수출과 IT 인프라, 교육 수준은 세계 정상급이지만, 정치는 여전히 양극단의 대립과 ‘막말 경쟁’, 책임지지 않는 정권 교체의 반복이라는 늪에 빠져 있다. 《정부의 원리》는 이런 현실을 넘어 ‘다음 단계의 한국 민주주의’를 상상하게 만드는 책이다. 왜 한국의 대통령제는 반복적으로 ‘제왕적 대통령제’라는 비판을 받는가? 대통령제를 유지한 채 책임정치를 실현하는 방안은 무엇인가? 국회의 다수당 지배 구조는 어떻게 바뀌어야 협치가 가능해지는가? 저자는 한국의 헌법 구조가 내포한 내각제적 요소, 제왕적 대통령제의 구조적 원인, 헌법재판소와 사법부의 정치화 문제 등 현실정치에서 벌어지는 주요 쟁점을 하나하나 짚으며, 단순한 현상 비판을 넘어서 어떻게 하면 더 나은 정치 시스템을 만들 수 있는지, 그 제도적 가능성과 개혁의 방향을 조목조목 제시한다. 의원내각제나 대통령 4년 중임제 도입에 대한 비판적 검토, 양당제를 탈피하는 국회의원 비례대표 확대, 승자독식을 해소하는 대통령 결선투표제 도입, 헌법 정신 강화와 사법 정치화 방지 장치, 관료제에 대한 정치적 통제 가능성과 한계, 국회의 탄핵소추권 제한, 양원제 도입에 대한 현실적 검토 등은 모두 이 책이 제시하는 실질적인 개혁 방향들이다. 이 책은 정부, 정당, 의회, 선거, 연방·연합 그리고 헌법 등 민주주의의 핵심 인프라를 해부하며, 제도 개혁을 둘러싼 논의가 자칫 정치적 입장 싸움이나 공허한 이상주의로 흐르지 않도록, 실증적 사례와 제도적 작동 원리를 바탕으로 ‘가능한 개혁’의 길을 보여준다. 이 책 《정부의 원리》는 결국 다음과 같은 믿음을 전제로 한다. 정치제도는 사람을 바꾸고, 정치 문화를 바꾼다. 그리고 우리가 지금 가진 정치제도는 더 나은 민주주의를 구현할 수 있도록 ‘진화’할 수 있다. 과연 난폭한 운전을 일삼는 정치인들이 스스로 통제 장치를 만들어 장착할 것인가? 쉽지 않다. 바로 지금, 지식인 사회의 효과적인 대안 제시, 주권자 시민의 덕성과 행동이 절실한 때다. 이 책은 정치학이나 행정학 전공자뿐 아니라, 복잡한 정치 시스템을 명확하게 이해하고 싶은 시민, 실질적인 정치 개혁을 고민하는 현장 정책가, 공무원, 법조인, 정당 실무자 등에게 반드시 필요한 교양서다. ‘왜 지금 정치제도 개혁이 필요한가’라는 질문에 헌법적 깊이와 정치학적 넓이로 답하며, 한국 민주주의의 재설계에 필요한 지적 지도이자 실천적 지침서가 되어준다.