개인의 일상과 국가의 경제에서 떼려야 뗄 수 없는 존재가 된 온라인 플랫폼. 하지만 윤택한 삶의 기회, 경제성장의 기회가 정확하지 못한 규제를 만나면 어떻게 될까? 아무도 가본 적 없는 플랫폼 경제에서 길을 잃지 않을 아홉 가지 항로를 제시한다.

들어가며 플랫폼과 생태계 그리고 규제 007 chapter 1 낯선 바다로 - 플랫폼 경제 017 chapter 2 선장이 된 선원들 - 일상의 침범과 플랫폼 참여 과정 031 chapter 3 보이지 않는 항해 비용 - 플랫폼 수수료 057 chapter 4 탐험을 도울 것인가 막을 것인가 - 한국의 플랫폼 규제 075 chapter 5 안전하고 효과적인 항해를 위해서 - 입법평가와 의견수렴절차 095 chapter 6 누가 키를 잡을 것인가 - 플랫폼 자율 규제 123 chapter 7 쉽게, 정확하게 그리고 예측할 수 있게 - 플랫폼 규제 설계의 조건 145 chapter 8 범선에서 기선으로 - 플랫폼과 인공지능 167 chapter 9 모두를 위해서 모두가 하는 항해 - 플랫폼 생태계와 국가의 역할 187 마치며 좋았던 시절은 계속될 수 있을 것인가 209

유럽연합(EU)은 2019년 ‘P2B 규정’을 통해 플랫폼의 순위 결정 기준을 투명하게 공개하도록 했다. 소상공인과 소비자를 보호하려는 의도였다. 그런데 알고리즘 공개 후, 일부 시스템을 악용하는 사례가 발생했고 플랫폼은 알고리즘을 더 복잡하게 만들게 되었다. 투명성은 유지되었지만 소상공인과 소비자들의 실질적 이해도는 낮아졌다. 이처럼 선의로 도입된 규제가 현장에서 예상과 다른 결과를 낳는 문제는 최근에도 반복되고 있다. EU는 구글·아마존·메타 등 빅테크 기업의 시장 지배력 남용을 막고 공정경쟁을 보장하겠다며 2022년 ‘디지털시장법(Digital Markets Act.,DMA)’를 발효하고 2023년 단계적으로 법을 시행했다. 그러나 법 시행 이후, EU 이용자들이 다른 지역보다 새로운 서비스나 기능을 더 늦게 이용하거나 아예 이용하지 못하는 경우가 늘어나면서, 전 세계 디지털 혁신에서 한 발 뒤처진 ‘디지털 2등 시민’이 되고 있다는 비판도 제기되고 있다. _본문 13쪽

플랫폼 의존 기업가(platform dependent entrepreneur, PDE)는 단순히 새로운 직업 유형의 출현을 뜻하는 것이 아니다. 이는 전문직(professions)이 차지하던 기능, 권위, 시장을 재조직하거나 해체하는 과정과 맞물린다. 전문직이란 특정한 자격, 윤리규범, 조직화된 커뮤니티, 사회적 인정을 갖춘 직업을 뜻한다. 그러나 PDE는 전문가 자격증 없이도 특정 분야에서 영향력을 획득하고, 플랫폼에서 시장 접근성을 확보하며, 자기 브랜드로 신뢰를 쌓아, 기존 전문직이 독점하던 직역을 대체하거나 변형시킨다. 따라서 PDE는 기존에 있던 전문직과 비전문직의 경계를 우회해서 재조직되며, 비전문직의 전문화 또는 탈전문직화(de-professionalization)라는 새로운 흐름을 만들어낸다. _ 본문 48~49쪽

플랫폼으로 인해 생겨나는 경제적 가치와 비용을 어떻게 나눠야 하는가에 대한 사회적 합의를 위한 논의는 부족하다. 이는 플랫폼에 대한 우려의 목소리와도 연결된다. 플랫폼 기업이 시장지배력을 확보한 다음, 수익 극대화를 위해 수수료를 지나치게 올리거나 불공정한 거래 조건을 부과하여 플랫폼 이용자를 착취할 수 있으며, 이에 대한 정부의 적극적인 개입이 필요하다는 목소리도 나온다. 그러나 플랫폼이 공공 인프라처럼 기능하는 측면이 있음에도, 실제로는 민간기업이 운영한다는 점에서 정부의 적극적인 개입은 플랫폼의 혁신을 저해할 수 있다는 주장도 존재한다. 이와 같은 서로 다른 주장에 대해서 우리는 어떻게 바라보고 접근해야 할까? _본문 58쪽

지금 필요한 것은 단순한 규제가 아니다. 직관적이고 단편적인 규제는 문제를 해결하기보다는 또 다른 문제를 낳을 수 있다. 따라서 플랫폼 생태계를 어떻게 설계할 것인가에 대한 근본적인 질문으로 나아가야 한다. 초점을 ‘어떻게 통제할 것인가’에서 ‘어떻게 함께 살아갈 것인가’로 이동시켜야 하는 것이다. 좀 더 구체적으로는 문제가 생기면 법으로 금지하거나 제한하는 규제 중심 사고에서, 생태계 내 모든 참여자(플랫폼, 입점 업체, 소비자, 정부 등)가 함께 살아갈 수 있는 구조를 설계하는 ‘생태계 중심 사고’로의 전환이다. 플랫폼은 개별 행위자들이 단순하게 모여 있는 군집이 아니라, 여러 이해관계자들이 얽혀 있는 복합 시스템이다. 시스템을 지속 가능하게 만들려면 개별적이고 단발적인 규제를 계속 만들어내는 것이 아니라, 전체 구조에 대한 전략적 설계가 뒷받침되어야 한다. _본문 92~93쪽

입법평가 방법과 관련해 경제적 영향분석 방법론을 참조할 필요가 있다. 이는 사회과학적이고 정성적인 영향평가만으로는 입법평가를 실질화하기 어렵기 때문이다. 입법상 조치에서 발생하는 사회경제적 비용과 입법으로 이룰 수 있는 사회경제적 편익을 정량적으로 도출하는 과정이 필요한데, 이를 실체화하려면 편익의 유형에 따른 정량화 방법에 대한 세부지침 연구가 필요하다. 조사연구비용 문제에 대한 이견이 있을 수 있으나, 잘못된 입법으로 지불해야 하는 사회적 비용에 비하면 조사연구비용은 미미한 수준일 것이다. 「행정규제기본법」 시행령 제6조 제1항 규제영향분석의 경우 계량화된 자료를 사용하도록 하고 있다. 정량적 분석과 정성적 분석을 종합한 영향평가 방법론을 구축하는 일도 필수적이다. 특히 ‘입법에 관한 견해의 불일치를 보여주는 구조’ 또한 중요하게 다루어야 할 것이다. _본문 117~118쪽

플랫폼 규제론에서 반복적으로 인용해온 EU의 플랫폼 정책이 실제로 강력하고 일방적인 규제 일변도인가이다. 유럽 의회는 2016년 “기존 온라인 플랫폼의 유형과 활동 영역의 다양성, 그리고 디지털 세계의 빠르게 변화하는 환경 등의 요인으로 인해 온라인 플랫폼에 대한 단일하고 법적으로 관련성 있으며 미래 지향적인 정의에 도달하는 것은 매우 어려울 것”이라고 하고 “온라인 플랫폼은 문제 중심적 접근법을 따라 그들의 특성, 분류 및 원칙에 따라 EU 차원의 관련 부문별 법률에서 구별되고 정의되어야” 할 것이며 “이해관계자 협의 및 영향 평가 수행”과 규제자의 지속적이고 협력적인 작업이 필요함을 강조했다. 마찬가지로 EU 이사회는 유럽 디지털 어젠다의 일환으로 온라인 플랫폼과 디지털 단일 시장에 관한 커뮤니케이션을 발표하면서 플랫폼 경제의 특성을 수용하는 규제 모델의 창설을 제안하였다. 핵심적인 내용은 아직 불명확성이 많은 온라인 플랫폼에 일반법을 성급하게 적용하기보다는 전통적인 통신 서비스의 부분적 규제 완화를 진전시키고 자율규제에 의존한다는 것이었다. _본문 137~138쪽

다음은 규제를 바라보는 눈이다. ‘법으로 꼼꼼히 정하면 끝난다.’는 믿음은 현실에서 자주 깨진다. 법이 필요하지만, 일상의 선택은 비공식 상징과 같은 규범적인 것들의 몫이 더 크다. 그러니 플랫폼의 운영 가이드가 더 크게 작용할 수 있다. 사람들은 법조문보다 앱 화면의 신호를 본다. 평판, 기본 정렬, 환불 흐름, 안내 문구 문장의 길이처럼 사소해 보이는 요소가 실제 행동을 바꾼다.
따라서 세세한 의무를 잔뜩 얹게 되면 현장은 체크박스로 대응하고, 플랫폼은 규정의 가장자리에서 미세 조정으로 우회한다. 이러는 동안 비용은 잘게 쪼개져 소상공인과 개인 공급자에게 흘러나가고, 개선을 위한 여력은 줄어든다. 반대로 ‘무엇을 공개하고, 무엇을 결과로 보겠다.’는 기준을 분명히 해서 운영 규칙을 그 기준으로 비추게 만들면 학습 속도는 법보다 빨라진다. 핵심은 ‘법 vs. 시장’이라는 대립이 아니다. ‘법이 어느 방향에서 빛을 비춰서 운영을 그에 맞춰가게 하는가’ 하는 그 조명의 각도에 달려 있다. _본문 156~157쪽

인공지능과 플랫폼의 활용으로 음의 외부효과 발생이 식별된다고 할 때, 어떤 제도적 방법을 적용할지에 대한 선택의 문제가 등장한다. 예를 들어 LLM(large language models)과 같은 생성형(generative) 인공지능 기술이 챗봇 형태로 활용될 경우, 있지도 않은 거짓을 답변하는 환각효과(hallucination)가 확인되기도 한다. 이런 문제에 대응하려면 입법으로 환각효과를 미리 막는 직접적인 규제를 만들 수 있다. 또는 기업이 환각효과를 해결할 수 있는 기술을 개발할 수 있도록 하는 유인적 장치를 적용할 수도 있다. 최적의 제도적 규제가 무엇인지는 해당 기술의 특성과 같은 개별적 환경에 따라 다르고, 아직 기술의 특성과 영향의 구체적 형태가 불명확한 경우에는 최적의 도구를 찾는 과정에 시간이 걸린다. _본문 170쪽

플랫폼 생태계에서 가장 주목할 만한 변화 가운데 하나는 행위자들의 전통적인 역할 경계가 흐려지고 있다는 점이다. 정부는 단순한 규제자가 아니라 생태계의 적극적 참여자가 되고 있고, 기업은 이윤 추구를 넘어 생태계 전체의 건강성을 고려하며, 시민은 수동적 소비자에서 능동적 참여자로 바뀌고 있다.
근본적인 변화는 시간 지평의 확장이다. 아마존이 초기 10여 년 간 적자를 감수하며 생태계를 구축한 것, 미국이 〈칩스법〉으로 20년 뒤를 내다보며 반도체 생태계에 투자하는 것, 국제 인터넷 표준화 기구(Internet Engineering Task Force, IETF)와 같은 다중이해관계자 방식으로 인터넷이 장기적 표준을 만들어온 것 등은 참여자의 행위가 단기적 이익보다 장기적 생태계 건강성을 우선시하는 방향으로 바뀌고 있는 증거다. _본문 205쪽

플랫폼 앞에서 모두 노력하지만 모두 쩔쩔매고 있다 과학기술정보통신부에 따르면 SNS, 콘텐츠, 운송, 숙박, 전자상거래 등 온라인에서 제공되는 부가통신 서비스, 즉 플랫폼 경제의 규모는 2024년 기준으로 436조 1,000억 원에 이르며 전년 대비 32.8% 늘어났다.(본문 57~58쪽) 이제 플랫폼 경제는 혁신이 아니라 현실이 되었다. 그런데 ‘온라인 플랫폼’이라는 말을 들으면 여전히 비싸 보이는 배달 앱 수수료, 이용자 개인정보 관리에 대한 위험, 기존 제도로 보호받지 못하는 노동의 권리, 시장 지배적 지위를 넘어서는 독점적 지배력과 같은 부정적인 이미지가 떠오른다. 뉴스의 헤드라인에 이런 이슈들이 자리를 잡으면, 플랫폼을 향한 규제의 움직임이 빨라진다. 한국인터넷기업협회가 집계한 바에 따르면, 21대 국회가 발의한 디지털 산업 규제 법안은 약 500건이었다. 매년 100건이 넘는 규제가 논의된 셈이지만, 플랫폼을 둘러싼 문제 상황이 크게 나아졌다는 느낌을 받기는 어렵다. 대신 플랫폼 기업들은 거의 매일 쏟아지는 규제 논의에 대응하느라 정신이 없다. 규제의 절대적인 양이 부족해 보이지는 않는데 한쪽에서는 문제를 풀지 못하고, 다른 한쪽에서는 발목이 잡히는 듯한 이 상황을 어떻게 받아들여야 할까? 일상을 꾸려가는 데 필요한 필수적인 도구이자, 치열하게 글로벌 경쟁을 펼치고 있는 핵심 산업이 된 플랫폼. 하지만 잊을 만하면 터져 나오는 플랫폼을 둘러싼 사고 앞에서, 플랫폼을 이용하는 소비자와 노동자, 소상공인을 보호할 목적으로 규제가 만들어진다. 반대로 규제에 대한 논의가 시작되면 플랫폼에 대한 규제가 소비자와 노동자, 소상공인을 보호하지 못할 뿐만 아니라 산업의 근본적인 경쟁력을 해칠 것이라는 목소리도 만만치 않게 크다. 과연 누구의 말이 옳은 것이며, 우리는 어떤 선택을 해야 하는가? 모두가 노력하지만 모두가 쩔쩔매고 있다면, 새로운 관점과 새로운 이해 그리고 새로운 행동이 필요하다. 늘 다니던 길에 신호등과 횡단보도를 놓는 것과는 다른, 한 번도 가본 적이 없는 바닷길을 탐험해 미지의 땅을 찾아가는 뱃사람들과 같아질 필요다. 이 책은 경제학과 경영학, 법학과 정책학 등을 전공한 아홉 명의 연구자들이, 우리 코앞에 와 있는 플랫폼 경제와 규제를 둘러싼 긴급하고 중요한 질문들에 대한 답을 찾아보려는 시도이다. 플랫폼, 어떻게 이해할 것인가 1장 ‘낯선 바다로 - 플랫폼 경제’는 플랫폼을 둘러싼 문제에 답을 찾기 위해 필요한 ‘관점의 전환’에 대한 이야기다. 핵심은 플랫폼을 우리가 겪었던 여러 번의 기술 혁신 그 이상의 것으로 보아야만 문제에 올바르게 다가갈 수 있다는 것이다. 플랫폼은 단순히 시장을 좀 더 효율적으로 바꿔주는 도구가 아니다. 플랫폼은 시장의 구조를 바꾸고 있으며, 이는 ‘적당히 예측할 수 있는 정도의 변화’가 아니다. 이런 이유로 ‘예측할 수 있다’는 전제에서 시작하는 규제는 실패할 가능성이 높아진다. 2장 ‘선장이 된 선원들 - 일상의 침범과 플랫폼 참여 과정’에서는 그동안 상식이라고 여겼던 것들을 플랫폼이 어떻게 바꾸고 있는지 구체적으로 보여준다. 예를 들어 플랫폼 의존 기업가(platform dependent entrepreneur), 줄여서 PDE라는 정체성은 일상과 노동, 노동자와 사업자의 경계를 무너뜨린다. 자신의 일상을 상품화해 공급하는 PDE는 기존 경제에서 볼 수 없었던 존재인데, 플랫폼 경제이기에 가능해진 정체성이다. 이렇듯 플랫폼 경제는 우리가 상상할 수 없었던 무엇인가를 끊임없이 쏟아내는 미지의 대륙이기에, 규제에 있어서도 관리자적 태도가 아닌 탐험가적 태도가 필요하다. 3장 ‘보이지 않는 항해 비용 - 플랫폼 수수료’에서는 전형적인 플랫폼 규제 방식인 수수료 통제가 소비자들에게 실제로 더 많은 효용을 주는지 경제학적으로 접근해본다. 또한 특정 플랫폼에 입점할 때, 다른 플랫폼에서 해당 플랫폼보다 더 싸게 팔 수 없도록 하는 계약 조건인 가격 동등성 조항(price parity clause, PPC)이 독점의 문제를 일으키는지도 살펴본다. 그리고 ‘규제를 하면 이렇게 될 것!’이라는 예측이 ‘생각했던 것과는 다른 결과를 가져오네?’라며 마무리되는 모습을 확인해볼 수 있다. 플랫폼, 어떻게 규제할 것인가 4장 ‘탐험을 도울 것인가 막을 것인가 - 한국의 플랫폼 규제’에서는 실제 규제 현장에서 일어나고 있는 일들을 스케치한다. 플랫폼을 대상으로 한 규제가 실제로 얼마나 빨리, 얼마나 다양하고 많이 만들어지고 있는지 검토한다. 또한 이와 같은 규제들이 가진 문제점을 유형화하고, 특히 플랫폼의 생태계적인 특성과 연계해 어떤 부작용으로 이어질 수 있는지 따져본다. 5장 ‘안전하고 효과적인 항해를 위해서 - 입법평가와 의견수렴절차’에서는 법적인 분석에 들어간다. 규제는 법으로 하는 것이기에 입법 단계부터 해당 규제 법안이 끼칠 영향을 평가하고, 눈에 보이지 않는 이해관계자까지 찾아 의견을 모아내며, 해당 입법이 목표로 했던 것을 이루었는지에 대한 평가까지 진행되어야 하지만 우리의 현실은 그렇지 못하다. 이에 유럽연합(EU)의 사례를 중심으로 규제 입법에 대한 논의를 펼친다. 6장 ‘누가 키를 잡을 것인가 - 플랫폼 자율 규제’는 말 그대로 자율 규제를 중심으로 이야기를 풀어낸다. 규제라는 말이 갖는 특유의 뉘앙스와 현대 복지국가 정부의 적극적 개입 성향은, ‘규제 정책은 이래야 한다!’며 그 이미지를 단단하게 고정시킨다. 하지만 자율 규제처럼 다른 형태의 규제도 가능하다. 6장에서는 자율 규제에 덧씌워져 있는 오해를 풀고, 플랫폼처럼 생태계적 특성을 가진 부문에 자율 규제를 적용했을 때의 장점들을 검토한다. 또한 플랫폼 부문뿐만 아니라 현대 복지국가 정부들의 다른 규제 실패를 극복할 수 있는 대안의 하나로 자율 규제의 가능성을 제시한다. 플랫폼, 어떻게 만들어갈 것인가 7장 ‘쉽게, 정확하게 그리고 예측할 수 있게 - 플랫폼 규제 설계의 조건’은 플랫폼 규제를 실시할 때, 구체적으로 어떻게 해야 하는지에 대한 시뮬레이션이다. 길을 막으면 돌아가지 않고 어떻게든 샛길을 찾아내는 인간의 행동 양식, 늘 발생하는 관료주의의 문제는 규제 정책이 실패하게끔 하는 핵심 요소들이다. 따라서 7장에서는 이런 요소들과 플랫폼의 특성까지를 고려해, 과연 어떻게 규제를 설계해야 할 것인지에 대한 모델을 그려본다. 8장 ‘범선에서 기선으로 - 플랫폼과 인공지능’은 2025년을 뜨겁게 달구었던 주제 가운데 하나인 인공지능을 다룬다. 이미 많은 플랫폼들이 인공지능을 적극적으로 활용하고 있다. 따라서 인공지능과 플랫폼의 만남을 현실적인 리스크 관리 측면에서 살펴볼 필요가 있다. 이미 현장의 문제이고 현실의 문제이기에, 플랫폼 생태계의 상수로 인공지능 거버넌스를 살펴본다. 9장 ‘모두를 위해서 모두가 하는 항해 - 플랫폼 생태계와 국가의 역할’은 플랫폼 생태계에서 국가와 정부가 어떤 역할을 해야 하는지에 대한 제언이다. 전통적으로 시장 참여를 피해왔던 미국 정부가 플랫폼을 비롯한 혁신 경제 생태계에 직간접적으로 참여하고, 유럽연합(EU)은 규제를 무기 삼아 EU 역내 플랫폼 생태계를 보호하는 정책을 펼친다. 중국 정부는 미국과 EU보다 한층 강력한 참여와 개입으로 플랫폼 산업을 키우는 데 열심이다. 플랫폼 경제에서 국가의 역할들이 경쟁을 펼치는 이유 가운데는, 플랫폼 생태계가 지식과 정보의 총합이기에 국가 안보의 문제로까지 확장되고 있다는 점도 포함된다. 미국, 중국 등을 제외하고는 거의 유일하게 자국 플랫폼 생태계를 보유하고 있는 국가인 대한민국은 과연 어떤 식으로 국가의 역할을 자임할 것인지 구상해본다.