넓디넓은 행정학의 밀림에서 길을 잃지 않기 위해 필요한 스트레칭. 그리고 행정학 개념과 이론으로 된 지도를 읽는 법. 이제 막 행정학 공부를 시작하려고 한다면 또는 이미 시작했다면, 꼭 알아두어야 할 34가지 질문과 답변.

저자 : 김정숙 충북대학교 행정학과 조교수 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 지방행정, 정부와 제3부문 관계, 조직 및 공공관리 저자 : 엄영호 동의대학교 소방방재행정학과 조교수 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 조직이론, 재난관리, 지방행정 저자 : 유란희 국립강릉원주대학교 자치행정학과 조교수 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 복지 전달체계, 지방정부와 사회자본(지역공동체), 공무원 재량(discretion) 저자 : 유은지 한국조세재정연구원 초빙연구위원 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 조직관리, 성과관리, 공공기관 저자 : 유정민 국립부경대학교 행정학전공 조교수 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 과학기술정책, 혁신과 규제, 데이터, 바이오 산업 저자 : 전미선 부산대학교 행정학과 부교수 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 지역격차와 지방소멸, 지방복지, 정책의 수요와 대응 저자 : 한승혜 한국인터넷기업협회 디지털경제연구원 리더 (연세대학교 행정학 박사) 연구 관심 분야 플랫폼 경제, 혁신 생태계, 대안적 규제

이 책을 사용하는 방법 4 '메이플라워 협약'이 무엇일까? 9 - 행정의 역사 옛날에는 어떻게 국가를 운영했을까? 20 - 야경국가론에서 복지국가론까지 정치인인 국회의원이 행정부에서 장관을 해도 될까? 34 - 정치행정이원론과 정치행정일원론 행정학과 경영학 커리큘럼이 서로 비슷해 보이는 이유는? 40 - 공사행정일원론과 공사행정이원론 정부가 직접 일자리를 만들어야 할까 기업에 맡겨야 할까? 44 - 큰 정부와 작은 정부 전기요금이 비싼 것은 싫은데, 전력 공기업 적자가 늘어나는 것도 싫다. 50 - 시장실패와 정부실패 우리 동네에 소방차가 몇 대 있으면 적당할까? 58 - 공공 서비스의 과소 공급과 과다 공급 정부가 대형마트에 의무휴업을 명령해야 할까? 64 - 공공가치와 효율성 예비타당성 조사는 왜 하는 것일까? 68 - 신공공관리론 기업하기 좋은 나라 vs. 기업하기 나쁜 나라 72 - 경제적 규제와 사회적 규제 벌금이 효과적일까 보조금이 효과적일까? 78 - 명령지시적 규제와 시장유인적 규제 짜장면만 시켜! vs. 짜장면만 빼고 시켜! 82 - 네거티브 규제와 포지티브 규제 정부의 온실가스 감축 정책은 왜 효과가 없어 보일까? 84 - 윌슨(J. Q. Wilson)의 규제정치이론 과학기술의 발전 속도를 정책이 따라가지 못하면 생기는 일은? 92 - 규제와 과학기술정책 기업이 스스로 규칙을 만들 수 있을까? 96 - 자율규제 무인 자동차 주행시험은 어디서 해야 할까? 102 - 규제 샌드박스 과학기술정책은 문과의 영역일까? 이과의 영역일까? 106 - 과학기술과 행정학 국공립 노인 요양보호시설 vs. 민간 노인 요양보호시설 112 - 주인대리인 이론과 거래비용 이론 과학기술정책과 비난받을 용기 118 - 비난회피 성향과 혁신 공무원을 많이 뽑으면 사각지대가 사라질까? 122 - 사회적 배제와 사회적 자본 행정학과와 정책학과에서는 서로 다른 것을 배울까? 126 - 행정학과 정책학 핵무기를 만들기로 했던 미국 정부의 결정은 잘한 것일까? 130 - 정책학과 정책 일회용 컵 사용을 금지하는 정책은 효과적일까? 136 - 정책목표와 인과관계 의대정원을 늘리려면 어떻게 해야 할까? 140 - 정책수단 민원을 많이 넣으면 문제가 빨리 풀릴까? 144 - 의제설정이론 9급 공무원이 정책을 만들 수 있을까? 152 - 상향식과 하향식 왜 정부의 정책은 비판부터 받는 것일까? 154 - 정책결정 왜 나만 정책의 혜택을 받지 못하는 걸까? 160 - 위험의 불평등과 가치 판단 잘못된 정책, 어디서부터 어떻게 잘못된 것일까? 164 - 정책오류 정책은 이권과 특혜를 만들어내는 것일까? 170 - 정책유형과 정치 공무원을 열심히 일하게 만들려면? 176 - 내용이론과 과정이론, 공직동기이론 공무원이 되려면 반드시 시험을 봐야 할까? 184 - 엽관주의, 실적주의·직업공무원제도, 대표관료주의 도대체 이 많은 제도를 누가 어떻게 만든 것일까? 192 - 제도주의 정부는 왜 비효율적인 것처럼 보일까? 202 - 동형화 행정학 공부를 시작한 이들에게 206 찾아보기 209

예를 들어 어떤 광역자치단체에 화재에 대비한 소방차가 500대 있다고 가정해보자. 500대라는 숫자는 인구수, 광역자치단체의 면적(넓이), 화재에 취약한 시설들의 숫자 등을 기준으로 정했을 것이다.
그런데 소방이라는 공공 서비스는 아직 일어나지 않은 재난이나 화재를 전제로 한다. 정교한 통계 등의 기법으로 화재 수요를 예측하지만 정확하게 예측하기란 어렵다. 게다가 상황은 계속 변한다. 화재 진압이 어려운 고층 건물이 늘어나고, 불이 날 위험이 큰 노후 주택도 늘어난다. 여기에 더해 기후위기 등으로 재난이 발생하는 규모와 빈도가 늘어나는데, 그 파급력 또한 유례없이 커지고 있다. 그러나 여기에 맞춰서 ‘소방차 500대’라는 숫자를 그때그때 바꾸기 어렵다. 정부 예산이라는 자원은 한정되어 있는데, 이 자원을 쓰려는 이들은 많기 때문이다. 한편 가치 판단의 문제도 있다. 500이라는 숫자가 많은지 적은지 판단하기가 쉽지 않다. 시민의 안전이라는 공공성에 무게를 두면 500이라는 숫자가 적을 수 있다. 반대로 예산의 효율적인 사용이라는 가치에 무게를 두면 500이 많을 수도 있다.
결국 ‘공공 서비스의 과소 공급 vs. 과다 공급’이라는 문제는 국민들이 바람직하다고 생각하는 기준, 즉 그 사회와 시대적 가치라는 기준을 가지고 논의가 진행될 수밖에 없다. _본문 59~60쪽

그러나 공공성이냐 효율성이냐 하는 문제는 철학의 문제이고 선택의 문제이기도 하다. 따라서 O와 X로 답을 내기는 어렵다. 행정은 공공성과 효율성 가운데 어떤 것을 선택하기보다는 접점을 찾는 방식을 택했다. 정부가 시장 원리와 민간 기업에서 활용하는 경영 기법을 부분적으로 도입하는 것이다. 성과와 효율성을 바탕으로 관리하기 위해 여러 가지 평가 제도가 도입되었다. 정부나 공공기관을 대상으로 고객만족도를 평가하거나, 민영화나 민간위탁 등의 방식도 쓴다. 공공투자사업에 대해 실시하는 예비타당성 조사도 이런 맥락에서 살펴볼 수 있다. 대규모 예산이 투입되는 사업을 객관적이고, 중립적인 기준에 따라 사전에 검토하는 것은 신공공관리론의 관점에 잘 맞는다. 예산 낭비와 사업 부실화를 막고, 재정을 효율적으로 운용하기 위한 예비타당성 조사 제도는 1999년 처음으로 도입되었다.
2024년을 기준으로 보면 한국의 행정과 행정학은 여전히 신공공관리론이라는 틀 안에 있다. 다만 지금까지는 신공공관리론에 맞는 정책과 수단을 도입하고 운용하는 데 주안점을 두었다면, 이렇게 도입된 정책과 수단이 실제로 정부의 효율성에 유의미한 영향을 미치는가를 따져봐야 하는 시점이 되었다. _본문 69~70쪽

자유로운 시장 체제는 희소한 자원을 효율적으로 분배해줄 수 있다는 장점이 있다. 그런데 시장이 언제나 성공적인 것은 아니다. 자유로운 시장에서 독과점 현상이 일어나는가 하면, 지나친 환경오염 등의 문제가 발생하기도 한다. 치안, 안보, 교육, 복지, 보건의료처럼 자유로운 시장에서 민간 사업자들이 충분히 공급하지 못하는 필수적인 공공재도 많다. R&D 분야나 특정 산업의 전략적인 발전도 시장에만 맡겨두어서는 잘 이루어지지 않을 수 있다. 이를 통틀어 시장실패라고 부르는데, 시장실패를 해결하기 위해 정부가 개입한다.
그러나 정부가 마음대로 시장에 개입해도 심각한 부작용을 일으킬 수 있다. 정부의 개입이 이권이나 특권으로 이어지면 대형 부정부패가 일어날 수 있다. 정부가 아예 잘못 개입할 수도 있다. 이때는 시장실패를 해결하는 것이 아니라, 시장을 더 혼란스럽게 만들 수도 있다. 따라서 정부는 정해진 법령에 따라 제한적으로 시장에 개입해야 한다. 즉 정부는 법령에 따라 사회경제적 질서를 유지하기 위해 개인, 기업, 시장의 행위 가운데 일부를 제한하거나 의무를 부과한다. 이를 ‘규제regulation’라고 부른다. _본문 72~73쪽

규제로 개인이나 기업의 행동을 유도하려면 ‘예측’해야 된다. 개인이나 기업의 행동이 어떤 결과를 가져올지 ‘예측’하고, 이 결과가 어떤 영향을 끼칠 것이라고 ‘예측’해야 하기 때문이다. 정부는 이 예측을 바탕으로 개인과 기업의 행동에 ‘개입’해서 특정한 미래(결과)로 이어지게끔 규제한다.
그런데 과학기술은 발전 속도가 빨라서 새 과학기술이 끼칠 영향을 예측하기 어렵다. 이것이 과학기술을 적절히 규제하기 어려운 이유다. 게다가 규제는 법과 명령으로 이루어진다. 법과 명령은 일정한 절차를 밟아서 만들고(제정) 고쳐야 하기(개정) 때문에 오래 걸린다. ‘과학기술은 빠른데, 이를 관리하는 규제가 느리다’는 점은 과학기술정책이 풀어야 할 문제 가운데 하나다.
과학기술의 발전이 빨라서 겪는 또 다른 어려움은 포지티브 규제 방식 자체에도 있다. 포지티브 규제는 허용된 것 말고는 못하게 막는다. 문제는 과학기술이 발전하면서 새로운 것을 시도한다는 점이다. 사실 법률과 정책에서 허용하는 것을 넘어서는 시도 그 자체가 혁신인 경우가 많다. _본문 93쪽

(한국에서는 흔치 않지만) 마당이 딸린 단독주택에 큼직한 상자에 모래를 채운 간이 놀이터를 만들고, 그 안에서 아이들이 신나게 노는 풍경을 본 적이 있을 것이다. 이 상자 안에서 아이들은 마음껏 놀 수 있다. 모래로 집을 짓고, 산을 만들고, 물길을 내서 작은 개울을 만들 수도 있다. 모래로 만든 것이 마음에 들지 않으면 허물고 다른 모래놀이를 하면 된다. 상자라는 울타리 안에서 놀고 있으니 아이들도 안전하다. 덕분에 부모들은 안심할 수 있다.
규제 샌드박스 sandbox는 기업이 새로운 상품(재화와 서비스), 혁신적인 비즈니스 모델을 내놓을 때 일정 기간 규제를 유예하거나 면제하는 제도다. 마치 안전한 샌드박스 안에서 아이들이 충분히 창의적이고 안전하게 모래놀이를 할 수 있는 것처럼, 전에는 없던 상품과 비즈니스 모델을 자유롭게 시도해볼 수 있는 모래상자를 만든다면 창의적이고 혁신적인 결과물을 안전하게 만드는 데 도움이 될 것이다.
이렇게 규제 샌드박스는 기존 규제로 인해 시도되지 못했던 신산업·신기술 분야의 새로운 상품과 혁신 모델의 개발과 출시를 기간, 구역, 규모 등을 한정해 시험적으로 운영하는 것을 말한다. 이렇게 하면 참신한 아이디어와 혁신적인 시도가 어떤 결과로 이어질 것인지에 대해, 본격적인 사업화에 앞서 확인할 수 있다. 덕분에 위험성이 높은 사업이 사회의 안전을 해치지 않게 감시할 수도 있다. 대부분의 산업에서 원하는 혁신을 펼쳐볼 수 있는 공간이 제공되는 것이다. _본문 102~103쪽

자신이 사회 서비스 지원 대상이라는 점을 몰라서 지원을 받지 못해 위험한 상황에 놓여 있다가, 목숨까지 잃는 일이 벌어지기도 한다. 따라서 정부가 사회적 위험에 처한 국민을 모두 파악해 사회 서비스를 제공한다면 가장 좋을 것이다. 그러나 제도를 촘촘하게 만들고 실행한다고 해도, 사각지대를 완전히 없애기 어렵다. 제도와 제도 사이에서 혜택을 받지 못하거나(적용 범위의 사각지대), 서비스를 받는다고 해도 사회적 위험을 해결하거나 욕구를 충족하기에 서비스의 질과 양이 부족할 수 있기 때문이다(급여의 사각지대).
이렇게 제도의 영향력이 미치지 못하는 상황을 ‘사회적 배제social exclusion’라고 부른다. 그리고 정부는 사회적 배제를 해결하기 위해 지역사회의 자원을 활용하기도 한다. 만약 이웃끼리 서로의 상황을 잘 알고 있는 지역사회라면 어떨까? 위험한 상황에 놓인 이웃집의 사정을 알게 된 주민이 행정복지센터에 상황을 전달하면 행정복지센터는 빠르게 지원할 수 있을 것이다. 물론 이렇게 되려면 주민들 사이의 관계가 촘촘하고 긴밀해야 한다. 따라서 정부는 주민들이 서로 교류할 수 있게 만드는 행정을 펼쳐야 할 것이다. _본문 122쪽

라스웰은 미국이 일본에 원자폭탄을 떨어뜨리는 것을 보고 충격을 받았다고 한다. 미국은 일본과 태평양 전쟁을 치열하게 벌였다. 미국은 전쟁에서 이기기 위해 원자폭탄 개발 정책을 실행했다. 맨해튼 프로젝트로 알려진 이 군사정책에 따라 원자폭탄이 개발되었고, 미국은 원자폭탄으로 일본을 공격했다. 미국은 일본의 히로시마와 나가사키에 원자폭탄을 각각 한 발씩 떨어뜨렸다. 그리고 단 한 발의 폭탄으로 히로시마에서는 10만 명이 넘는 사람, 나가사키에서도 수만 명의 사람이 한순간에 목숨을 잃었다.
라스웰은 원자폭탄의 개발과 사용, 이에 따른 결과를 두고 특정 군사정책이 인류에 미치는 막대한 영향에 주목했다. 그는 특정 정부의 특정 정책이 인류 전체를 파멸시킬 수도 있을 정도로 막강해졌기에, 정책의 방향은 ‘인간의 존엄성’을 지키는 쪽이어야 한다고 생각했다. 즉 정책이 바람직한지 그렇지 못한지를 판단하는 기준(규범)으로 ‘인간의 존엄성’을 제안한 것이다. 라스웰의 인간 중심적 정책학을 ‘민주주의 정책학’이라고도 부르는 이유다.
라스웰이 정책학에 대해 이와 같은 주장을 했을 때, 미국에서는 논리실증주의logical positivism 이론이 학자들 사이에서 유행하고 있었다. _본문 131쪽

행정학이 궁금해지기 시작했을 때 그리고 행정학 공부를 시작해야 할 때 질문과 개념으로 행정학 시작하기 아침에 눈을 뜨면 가장 먼저 스마트폰을 열어본다. 스마트폰 서비스에 필수적인 이동통신 주파수는 과학기술정보통신부가 관리한다. 시간 가는 줄 모르고 SNS를 보다가 약속에 늦었다는 것을 깨닫고 깜짝 놀라 화장실로 뛰어간다. 세면대에서 나오는 깨끗한 수돗물은 환경부와 지방자치단체가 운영하는 수도사업소가 관리한다. 약속에 늦었어도 나가기 전에 자외선 차단제는 발라야 한다. 식품의약품안전처가 지정한 기관에서 인증을 받은 자외선 차단체를, 공정거래위원회가 규제하는 온라인 플랫폼에서 주문했다. 택배 회사는 택배 노동자가 무리한 배송 업무에 시달리지 않는지 고용노동부의 감독을 받는다. 약속을 마치고 집에 돌아와 산업통상자원부 산하 한국가스공사가 공급하는 가스로 저녁을 지어 먹고, 역시 한국전력공사가 공급하는 전기로 켠 스탠드 아래에서 책을 읽다 잠자리에 들었다. 온종일 행정과 함께 보냈는데, 태어나면서 했던 출생신고와 죽어서 할 예정인 사망신고까지 따져보면 나는 평생 행정과 함께 살아가야 할 운명이다. 행정이나 행정학은 이보다 더 직접적일 수도 있다. 2024년 기준 대한민국의 공무원 정원은 약 117만 명이다. 이는 선거로 당선되는 공무원과 군인을 뺀 숫자다. 그럼 공무원과 가까운 곳에서 일하는 공공기관에서 일하는 사람은 몇 명일까? 약 40만 명에 이르는 이들이 공기업, 준정부기관 등에서 일하고 있다. 전체 취업자가 약 2,900만 명 정도이니, 대한민국에서 일하는 사람 20명 가운데 1명은 정부와 공공기관에서 일하고 있다. 그러니 만약 당신이 경제활동을 준비하고 있다면, 여러 종류의 일 가운데 행정과 관계된 일을 하게 될 확률이 꽤 높은 셈이다. 여러 가지 이유로 행정과 행정학을 알아둬서 손해를 볼 일은 많지 않다. 그래서 필자들의 고민이 시작되었다. 행정의 방대함만큼 행정학의 규모도 방대하기 때문이다. 자칫 잘못 발을 들였다가 행정학의 밀림에서 길을 잃고 ‘일단 무조건 외우고 보는’ 단순 암기의 늪에 빠질 수도 있다. 행정과 행정학 공부를 시작해야 할 때가 온다면, 어디에서부터 어떻게 시작하면 좋을까? 필자들은 고민 끝에 본격적으로 행정학 공부를 시작하기 전에, ‘가볍게’ 하지만 ‘골고루’ 몸을 풀어서, 행정학 공부를 하다가 다치지 않도록 해주는 스트레칭과 같은 책이 필요하다는 결론에 이르렀다. 이 책은 행정학의 세계로 들어가기 전에 해야만 하는 준비운동과도 같은 책이다. 이 책은 34개의 질문과 그에 대한 짧은 해설로 이루어져 있다. 행정학은 현실 속 문제 해결의 학문이기에, 각각의 질문들은 우리 생활 속에서 만날 수 있는 사건들과 자주 논쟁의 주제가 되는 것들이다. ‘정치인인 국회의원이 장관을 하는 것이 맞는 것일까?’ ‘큰 정부와 작은 정부’ ‘공공 서비스를 제공하는 공기업의 적자를 어떻게 해야 할까?’ 등과 같은 질문들이다. 책에서는 이와 같은 질문에 답을 해가는 과정에서 행정학을 공부할 때 미리 익혀두면 좋을 여러 개념과 이론을 설명한다. 학문은 오랫동안 여러 사람들이 했던 생각을 체계적으로 정리해놓은 ‘생각의 지도’와 비슷하다. 지도를 읽으려면 기호들을 먼저 익혀야 하듯, 행정학을 공부하려면 행정학을 이루고 있는 개념이나 이론과 친해지는 것이 중요하다. 이 책은 행정학을 이루고 있는 중요한 개념들을 소개해, 이 개념들이 그리고 있는 지도의 모양, 즉 행정학이라는 세계에 대한 밑그림을 그릴 수 있도록 돕는다.