포퓰리즘의 시대, 민주주의를 지키는 대통령 리더십과 제도 개혁의 조건 2025년 새 정부 출범과 함께 한국 사회는 또 한 번의 정치적 전환기를 맞이하고 있다. 새로운 대통령이 들어서고 정치 세력 간의 재편이 본격화되는 이 시점에서, 『정부의 실패와 민주주의 위기』(원제 Presidents, Populism, and the Crisis of Democracy)는 우리가 어디로 가고 있는지를 성찰하게 만드는 시의적절한 책이다. 미국 정치학자 윌리엄 하웰과 테리 모는 이 책을 통해 대통령제 민주주의가 당면한 구조적 위기를 날카롭게 진단하고, 그 속에서 포퓰리즘이 왜 등장하는지를 분석한다. 이 책은 당연히 프럼프를 등장시킨 미국 정치의 경험을 기반으로 하고 있지만, 시선은 세계의 민주주의 전반을 향하고 있다. 한국 정치 역시 유사한 궤적을 걷고 있다. 반복되는 정치 불신, 국회와 정부 간의 무한 갈등, 개혁이 번번이 좌절되는 현실은 단순한 정치인의 무능이 아닌 구조적 문제에서 비롯된다. 이 책은 이러한 상황을 ‘정부 실패’라는 개념으로 포착하고, 대통령제 민주주의가 직면한 시스템적 결함을 파고든다.

서론 포퓰리스트가 대통령직을 차지하다 무능력한 정부의 문제 포퓰리즘 무능력한 정부라는 간과된 문제 보다 효과적인 정부 만들기 정치와 개혁, 그리고 미래 우리의 주장 트럼프를 넘어서 1 포퓰리즘 정치의 동인 과거의 경제적 격변과 포퓰리즘 운동 만연한 부패, 허약한 제도, 라틴 아메리카 포퓰리즘의 파괴적인 역사 경제적 쇠퇴와 대규모 이민: 서유럽의 포퓰리즘 확산 동유럽에서 번성하는 포퓰리즘 미국 공화당에 뿌리 내린 포퓰리즘 이민 / 세계화와 기술 변화 / 뷰캐넌과 페로 정부의 실패와 포퓰리즘의 발흥 2 포퓰리스트의 등장과 권력 장악 선동가 후보 공화당 엘리트들의 패배 “썩어빠진 힐러리”의 패배 포퓰리즘 지지기반 / 공화당 포퓰리스트 선동가 대통령 부패 일소 / 행정부 조직화 / 연합의 정치: 공화당 주류 만족시키기 / 연합의 정치: 포퓰리스트 기반 만족시키기 민주주의를 파괴하는 대통령 뮬러 조사 / 트럼프, 러시아, 돈 / 우크라이나와 탄핵 / 세계적 맥락: 공격받는 민주주의 위험에 처한 미국 3 무능력한 정부의 지속 무능력한 정부의 문제 병든 의회 대굴욕: 의회의 오바마케어 처리 과정 / 또 하나의 엉터리 세법 / 러시아의 선거 개입에 대한 의회의 경멸스런 조사 효과적인 정부의 필요성 제도 개혁의 장애물 헌법 숭배 / 양극화 / 공화당 개혁의 방향 4 대통령직의 개혁과 개선 정상적 시기의 대통령직 포퓰리스트의 손에 들어간 대통령직 정상적인 대통령직은 사라졌는가? 딜레마 대통령직의 재구성: 세 가지 대개혁안 개혁 1: 대통령의 의제 설정 권한 확대 / 개혁 2: 정보기관과 법무부의 독립 / 참고: 단일 행정부론 / 개혁 3: 대통령의 임명권 제한 대통령의 일방적 권한 마지막 두 가지 개선 개선 1: 대통령 사면권의 폐지 / 개선 2: 이해 충돌 제거하기 두려움, 약속, 그리고 효과적인 정부

미국 이야기인가, 우리의 이야기인가? 표면적으로 이 책은 미국 정치를 다루고 있다. 도널드 트럼프 대통령의 등장을 계기로, 왜 포퓰리즘이 득세하게 되었는지, 그리고 왜 미국의 민주주의가 흔들리고 있는지를 분석한다. 그러나 책장을 넘기다 보면 곧 깨닫게 된다. 이 책의 통찰은 미국에 국한되지 않으며, 오히려 지금의 한국 정치와 놀랍도록 맞닿아 있다는 사실 말이다. 한국에서도 최근 수년간 대중의 분노와 불신을 기반으로 한 포퓰리즘 정치가 고착화되고 있다. 극단적 담론, 정쟁으로만 얼룩진 국회, 개혁을 약속하면서도 실행하지 못하는 정부. 이런 현실은 단순히 정치인의 문제를 넘어, 제도가 작동하지 않는 구조적 문제로 이어진다. 하웰과 모는 이 문제를 대통령제 자체에서 찾는다. 국회와 대통령이 별개의 정통성을 갖고 대립하는 구조, 의회가 정당정치에 갇혀 제 역할을 하지 못하는 현실, 그리고 정책 실행력의 실종이 결국 시민들의 분노를 불러일으킨다고 주장한다. 시민의 삶에 실질적인 영향을 주지 못하는 정치 체계는 결국 포퓰리즘에 자리를 내어주게 된다. 단순한 ‘포퓰리즘 비판서’가 아니다 중요한 점은, 이 책이 단순히 포퓰리즘을 ‘나쁜 정치’로 낙인찍지 않는다는 데 있다. 오히려 포퓰리즘의 부상은 기존의 정부 구조가 시민의 요구에 응답하지 못한 결과라고 본다. 즉, 무능한 정부와 ‘제도’에 있다는 것이다. 한국에서도 반복되는 ‘정권 교체’는 기대감을 안겨주지만, 정작 구조는 바뀌지 않았다. 개혁은 공약에서 멈추고, 국회는 늘 대립 속에 표류하며, 국민은 다시 분노와 냉소 속으로 빠져든다. 이런 정치적 악순환을 끊기 위해선 단순히 인물 교체가 아니라 제도 개혁이라는 근본적 접근이 필요하다. 하웰과 모는 강력한 정부의 필요성을 역설하면서도, 그 강력함이 민주주의를 침해하지 않도록 어떻게 견제와 균형을 유지해야 하는지도 제시한다. ‘강한 정부’는 독재가 아닌 책임 있는 정부다 이 책은 특히 ‘강력한 대통령제’를 주장하면서도, 이를 독재와는 구분된 개념으로 명확히 선을 긋는다. 저자들은 대통령에게 더 많은 실행 권한을 부여하되, 그 권한을 헌법적으로 통제하고 민주적 책임의 틀 안에서 행사되도록 할 것을 강조한다. 정부가 국민의 삶에 실질적인 결과를 제공하지 못하면, 정당성과 신뢰를 잃고 극단주의 정치에 문을 열게 된다는 것이 저자들의 핵심 경고이다. 한국 사회도 마찬가지다. 고질적인 경제 불평등, 지방 소멸, 청년 실업, 양극화 등 국민의 삶을 실질적으로 개선하지 못하는 정부는 결국 시민의 분노를 초래하고, 이는 ‘모든 것을 바꾸겠다’는 극단적 메시지에 표가 쏠리는 현상으로 이어진다. 대통령 리더십의 본질: 효과적인 정부를 만드는 힘 저자들은 대통령이라는 제도가 갖는 가능성과 위험을 동시에 짚는다. 대통령은 국가의 문제를 해결하고 국민의 삶을 개선할 수 있는 강력한 수단이다. 그러나 잘못 설계된 권한과 견제 장치 없는 권위주의적 통치는 오히려 민주주의를 위협할 수 있다. 미국의 사례를 통해 확인된 바와 같이, 포퓰리즘은 권력을 동원해 제도와 절차를 파괴하며 민주주의의 외피를 두르고 반민주적인 결과를 초래한다. 이와 같은 위험을 방지하면서도 효과적인 정부를 실현하기 위한 핵심은 ‘대통령직의 현대화’이다. 저자들은 이를 위해 다음 세 가지 제도적 개혁을 제안한다: 1. 신속 처리권 부여 대통령이 국정의 전략적 방향을 주도하고, 의회의 입법 과정을 선도할 수 있도록 공식적으로 입법 우선권을 부여해야 한다. 이는 단순히 법안을 발의하는 것을 넘어, 국가적 과제를 설정하고 책임 있게 실행할 수 있는 구조를 만들자는 주장이다. 한국의 경우, 행정부와 국회의 극단적인 갈등 구조에서 벗어나기 위한 새로운 균형점으로서 중요한 시사점을 갖는다. 2. 부처 책임성과 능률화 대통령이 장관과 기관의 구조 및 기능을 조정할 수 있는 권한을 강화해야 한다. 미국에서는 독립규제기관과 정부 부처 간의 단절이 심각한 문제로 작용하며, 이는 한국에서도 동일하다. 책임성과 유연성을 동시에 확보하기 위해 대통령이 인사와 조직 설계에서 더 큰 역할을 할 수 있어야 한다는 주장이다. 3. 예산 제어력 강화 효율적인 정부 운영을 위해 대통령이 예산안에 대한 우선권을 확보해야 한다. 미국의 연방 정부 셧다운이나 한국의 정쟁 속 예산 지연은 정책 추진력을 약화시키는 대표적인 예다. 예산 편성권의 실질적 주도권은 행정부의 기능을 정상화하는 핵심 열쇠로 평가된다. 대통령 권한의 교정: 민주주의의 안전장치 동시에, 저자들은 대통령 권한에 대한 최소한의 교정이 병행되어야 민주주의의 본질이 지켜질 수 있다고 강조한다. 대통령이 모든 권한을 무제한으로 행사할 수 있을 때, 오히려 포퓰리즘적 유혹이 커지기 때문이다. 저자들은 다음의 세 가지 영역에서 대통령 권한에 대한 제도적 교정을 제안한다: 사면권의 남용 방지 - 대통령의 사면권은 사법 정의를 뒤흔들 수 있는 권력이다. 특히 측근 보호, 정치적 보은 등의 방식으로 악용될 경우 법치주의가 훼손된다. 한국 역시 이러한 논란에서 자유롭지 않다. 사면 과정의 투명성 확보와 심사 절차의 제도화가 절실하다. 인사 권한의 민주적 견제 - 고위 공직자의 임명은 행정부의 방향성을 결정짓는다. 인사권이 특정 이해관계나 정치적 편향에 의해 왜곡되는 것을 방지하려면, 독립적인 검증 기구나 상시 청문 절차 등이 마련되어야 한다. 이해 충돌 방지 장치 강화 - 대통령 본인 및 가족, 측근의 사적 이익과 공적 권한이 충돌하는 경우, 민주적 신뢰는 심각한 타격을 입는다. 미국에서는 트럼프의 기업 관련 이해 충돌 논란이, 한국에서는 대통령실 이전, 사적 채용 등의 문제가 국민적 논쟁이 되었다. 이해 충돌 방지법의 강화와 엄격한 윤리 기준이 요구된다. 지금 한국 독자에게 꼭 필요한 질문 『정부의 실패와 민주주의 위기』는 한국 정치의 문제를 새롭게 해석할 수 있는 시각을 제공한다. 이 책은 다음과 같은 질문을 던진다: 한국의 대통령제는 진정 시민의 삶을 반영하고 있는가? 포퓰리즘은 왜 등장하고, 어떻게 대처해야 하는가? 강력한 정부는 어떻게 민주주의와 조화를 이룰 수 있는가? 지금 필요한 개혁은 제도인가, 사람인가? 이 책은 단순한 정치 비판서가 아니다. 구조적 해결책을 제시하며, 민주주의를 지속 가능하게 만들기 위한 깊이 있는 성찰을 요구한다.